如何全程看紧政府的“钱袋子”
- 时间：2009-03-20 08:49
如果预算报告只说教育、外交、卫生分别要花多少钱，给人大报个总数，而且是部分的总数，这种预算方法，与世界比不是落后几十年，而是一两百年。公共预算是政府管理方式的改革，也是政治改革，中国还没有真正开始
受访人：蔡定剑（中国政法大学教授）
编制看得懂的预算表
南方周末：近年不少地方做预算改革，细化预算报表，做部门预算。但包括这次全国“两会”上，还是有代表说看不懂。您参与闵行区的公共预算改革，闵行在2009年的预算报表中做了哪些新的改进？
蔡定剑：去年闵行的预算表做得很细，有380多页，今年为了让代表都能看懂，在给代表提供的报表上简单化了表格，对预算信息进行了过滤，保留了重要信息，并用了饼图、柱图、表格等多种形式，直观呈现各种预算变化。发给人大代表的预算表别太细。对各部门预算的具体细节，代表如有疑虑，可以查电脑，都有。如果没对预算报表分层，不给代表一个总的概念后逐步深入，不容易明白，不好审。
闵行的整个预算表框架分三部分，预算收支总表，部门预算支出总表，各部门职责描述、预算目标和支出表。包括教育、社会保障、投资等各种分类信息。
其中部门预算表最重要，也是改革的重点，能看到每个政府部门怎么花钱。部门职能是什么，公务员编制有多少，今年主要工作目标和该做的主要工作，都要做具体描述，然后是钱怎么花。
有的部门有很多下属机构。比如统计局有本部、数据中心、调查中心。最前面的数据是整个部门的，下属机构的数据都在后面。这些经费安排都要提交人大。体现这些有用的信息得注意很多技术性细节。现在全国各地的预算表都不一样，我们力图做一个示范性的样本。
南方周末：预算表将整个税收与非税收入都纳入在其中了吗？在收支编列上，是否还有什么遗漏？
蔡定剑：我国各级政府预算不是真正意义的公共预算，预算的信息是不全面的，很多地方只有税收财政才列入预算，大量的收费和土地出让金是不入预算的，闵行的预算信息比较全面，做方案时设计了10张表，后来简化了一些。从表上看，2009年闵行区的非税收入很少，只有2%，这说明它比较规范。但土地出让金没在里面。今年的预算表包括三年的数据，这样能看得出增减趋势。
所有开支几乎都放在了财政预算总盘子里。囊括了党委、人大和政府三个系统，如老干活动中心、工会、党校等全部预算单位。原来，区委办公室、党校下面的机构等都不在里面。
政府部门支出中，每个单位都包括基本支出和项目支出。基本支出有人头费、办公费两块。项目支出包括业务活动，提供公共产品和服务，设备购置、维修和基建。不同部门提供的公共服务情况不一样，内部机构的项目支出就少。对各种项目的归类，还需要明确定义。比如基本建设包括盖楼等，维修保养指大修费用，小修不算。政府采购包括买车、大型电脑系统等这些。
编制可评估的预算表：从看资金到看结果
南方周末：审计、监督预算执行的标准怎么制定？如何对政府预算起实质约束作用？
蔡定剑：这就要求下一步做预算的部门绩效评估。现在很多地方都尝试做预算评估，比如焦作做的是项目评估。闵行区还要做部门的软制度评估。包括政府采购效果，财务报销是否严格，都是部门绩效评估的内容。闵行的改革是全方位的，从编制、审查到监督。
这意味着，必须完善以结果为导向的编制方法的重大改革。打个比方，劳动保障部门要预算100万提高劳动就业率。如果照以前以资金为导向的预算方法，这100万没有做其他的，用完了就行。效果怎么样不管。现在，要求劳动保障部门先做计划。如果目标是使2000人就业，要培训多少人，要多少钱？如果预算是100万培训费，这100万培训费最后有没有使2000人就业？这样做预算，具体效果就可审核，批准和监督起来都很清楚。如果只有1000人就业，说明这个项目只有50%的效果。这种预算编制在中国是革命性的改革，它使公共预算变得可审查、可监督。这是中国真正的公共预算之路。
执政党、人大与政府分工
南方周末：在闵行区的公共财政改革中，党委在预算编制中起什么作用？
蔡定剑：这次闵行公共预算改革的重大创新，是在公共预算改革中理顺了党、人大与政府的关系。党提出一年的若干预算战略目标，而且把战略目标具体化。如保障民生是2009年的一项战略目标，又具体分解为几个方面：一是提高社保覆盖率，二是提高医保，三是保障就业，四是加强食品安全，五是社区安全。这些目标有资金投入的优先顺序。然后由政府根据这些目标编制具体预算。最后是人大审查批准，并监督执行。人大的审查，很大程度是看政府预算是否与党委提出的目标相符，与民意相符。这样，党委、人大、政府都各就其位。执政党还是起决定作用，这是中国的国情。国外一般是议会给政府一个预算指南，然后政府来编制。我们把它变成党委出预算指南。
过去是各个部门报预算，都报得很高。然后财政部门砍掉20%或30%，砍哪个部门，要靠博弈，强势部门就少砍点。现在，不想干事的部门不怎么敢要钱，拿在手上没干好，绩效不行没法交差。采取新方法编2009年预算后，有17个项目被部门主动拿掉了。
来源：南方周末
记者：戴志勇
日期：2009-03-18