调查报告：地方干部怎样思考治理问题

时间：2017-09-29 10:25

　

样本分布：受访干部中，30岁及以下占47.34%，31-40岁占40.83%，41-50岁占8.88%，51-60岁占2.95%；受访干部中，中共党员为88.76%，共青团员为3.55%，民主党派为0.59%，无党派人士为1.77%，群众5.33%；受访干部中，硕士及以上学历占17.16%，大学（含大专）占82.25%，高中（含中专和职高）占0.59%；受访干部中，63.91%居住在地级或县级市，17.16%居住在乡镇村，12.43%居住在省会城市，6.50%居住在直辖市。

调查时间：2017年8月30日-9月6日。

问卷发放：于人民论坛微信公众平台和其他网络面向31省、直辖市、自治区发放问卷，共回收有效问卷860份。

重要发现：

·受访干部高度认同推进国家治理体系和治理能力现代化的定位、原则以及未来发展空间的各项表述，对推进国家治理体系和治理能力现代化“既要循序渐进又要敢于突破”表现出极高认同（ 98.22%）。

·受访干部认为十八大以来我国治理现代化建设的治理主体、治理结构、治理方式、治理理念、治理手段、治理机制六个方面都取得突出成绩，治理主体多元化方面成绩尤其显著。

·政策的执行是推进治理现代化的难点环节，受访干部普遍对现阶段的共识培养和顶层设计环节表示肯定。

·在各级地方，传统治理理念转型过程中主要存在的问题是“缺乏对基层的深入了解”和“忽视当地的客观实际”。

·推进治理现代化中领导干部最应具有的品质分别是“为民服务”“敢于担当”“清正廉洁”“信念坚定”以及“勤政务实”。

国家治理问题一直以来都备受习近平总书记的重视。党的十八届三中全会《决定》首次提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，此后总书记多次在不同场合提到“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并对国家治理问题进行多次阐述。特别是在2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表的重要讲话中，对推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义、主要内容和需要注意的问题等方面进行了专门阐述，这是中共领导人针对这一现代政治的核心理念首次进行的系统阐述。可以说，“国家治理现代化”理念已经成为党执政的重要理念，“国家治理现代化”也成为国家治理发展的新方向。

随着思想观念、社会结构、利益格局的变迁，特别是当前中国改革已进入攻坚期和深水区，各种社会问题盘根错节、互相交织，呈现出复杂性、结构性和制度性特征。若还是维持以往的政府全管全控的管理模式，不仅会使国家治理惰性增强，社会活力减弱，更无法满足群众成为治理参与者的愿望，从而加剧社会的不稳定性。习近平总书记的国家治理理念，是为了适应当前及未来一段时期我国发展实际，包括改善治理方式、完善治理体系、提高各级治理能力等一系列系统性的、相互关联的科学内涵。对整体国家治理体系乃至各地方政府治理体制机制的优化升级，更是顺应时代要求、社会发展需求和人民愿望的先进理念。

习近平总书记在《摆脱贫困》一书中指出，“党员干部是我们党和国家事业的‘急先锋’，人民群众评价我们的工作做得好坏，首先看的是直接参与管理的党员干部的表现如何，所以选用什么样的党员干部关系到党和国家的未来”。地方干部和基层干部是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，要想全面推进国家治理体系和治理能力现代化，少不了地方各级领导干部的努力，他们不仅是我们党执政兴国、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的基础力量，也是关键力量。为此，人民论坛问卷调查中心推出“地方干部治理理念调查”，希望能借此了解地方领导干部对习近平总书记关于国家治理重要论述的认识、对地方治理的想法与认知，以及对自身的要求，进而帮助各地在地方治理中进一步贯彻落实总书记的治理理念，推进治理体系和治理能力现代化。

发现一：超九成的受访干部对“推进国家治理体系和治理能力现代化”的论述表示认同，并表现出积极的态度

为了解广大地方干部对“推进国家治理体系和治理能力现代化”各方面的认同度，我们从这一治理理念的定位、原则，以及未来发展空间三个方面进行调查，并根据“十分认同”“比较认同”“一般认同”“不太认同”和“完全不认同”五级量表，请受访地方干部对其进行打分。

调查结果显示，在对国家治理体系和治理能力现代化的定位方面，受访干部对“是适应国情、具有独特优势的”这一选项表现出普遍认同，有94.09%的人表示出“比较认同”或“十分认同”的态度，认同度得分为4.67（满分为5，下同）。此外受访干部针对“是国家的制度和制度执行能力的集中体现”“是一套更完备、更稳定、更管用的秩序体系”以及“是由人民决定的”这三项论述，表现出的认同度同样很高，认同度得分分别为4.65、4.50、4.22，都介于“比较认同”和“十分认同”之间。需要指出的是，虽然在有关国家治理体系和治理能力现代化定位的论述中，“是由人民决定的”这一选项认同度得分相对最低，但还是有85.81%的受访者在不同程度上对这一论述表示了认同。

“推进国家治理体系和治理能力现代化”在党的十八届三中全会上被提出并将其确定为全面深化改革的总目标，对于中国的政治发展，乃至中国的社会主义现代化事业来说，具有重大而深远的理论意义和现实意义。推进国家治理体系和治理能力现代化也是中国特色社会主义现代化建设和政治发展的必然要求。正如专家指出的，这一理念的提出不仅是对我国改革开放以来现代化建设成功经验的理论总结，也是对我国现阶段发展所面临的各种严峻挑战的主动回应。社会的发展必然会形成不同的利益群体，使各种利益冲突逐渐显现，也使得国家治理体系和治理能力方面遇到新的、不同的挑战，还存在着如公众参与治理渠道还未完全畅通、政治透明度仍有提高空间等问题。以往的治理体系和治理能力还相对落后，跟不上社会现代化的步伐。只有顺应社会发展的要求，推行先进、完善的治理秩序体系，满足广大人民群众日益增长的经济政治文化社会生态需求，努力推进治理能力现代化，才能从根本上化解治理难题。

调查结果显示，在对推进国家治理体系和治理能力现代化所需遵循的原则方面，受访干部对推进国家治理体系和治理能力现代化“既要循序渐进又要敢于突破”表示出普遍认同（98.22%），认同度得分为4.80。此外受访干部针对“必须坚定坚持‘四个自信’”“要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观”以及“必须全方位提高各社会主体的能力”这三项论述，也都表现出较高的认同度，均有九成以上的受访干部表示出“比较认同”或“十分认同”，认同度得分分别为4.76、4.76、4.60。

推进国家治理体系和治理能力现代化的提出，让社会各界对治理改革都保持着乐观的态度，不仅丰富了国家现代化的内涵，其作为改革的重要内容也要求国家在行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的创新。但是随着各项任务进一步的落实，推进治理体系建设和治理能力现代化发展所面临的重重阻碍和挑战也开始逐渐浮出水面。有专家借用美国公共管理领域著名学者林德布洛姆的“泥泞前行”一词来形容我国在推进国家治理体系和治理能力现代化方面存在的现实问题。并认为，改革并不是一门完全理性、全面规划的科学，而是一个复杂的过程，在这一过程中仅依靠理性目标和理论依据是不能解决实际问题的，相反循序渐进的“试错学习”方法更有效。另一方面，在推进国家治理体系和治理能力现代化方面往往还面临着各方利益集团间相互缠绕的复杂关系，因此我国在治理方面的改革更需要系统推进，既要敢于突破，又要循序渐进。

此外，推进国家治理体系和治理能力现代化，还必须坚定中国特色社会主义的道路自信和制度自信。“解决中国的问题只能在中国大地上探索适合自己的道路和制度。” 习近平总书记强调：“推进国家治理体系和治理能力现代化，绝不是西方化、资本主义化。”推进国家治理体系和治理能力现代化需要借鉴外国的优秀经验，但不能走西方资本主义的老路。坚定道路自信和制度自信，不是故步自封，而是要有自己的主张、有定力，坚持党的领导，以完善中国特色社会主义制度为目的，走出具有中国特色的治理现代化道路。推进国家治理体系和治理能力现代化，要坚持理论自信和文化自信。专家指出，国家治理现代化的根本指导思想是马克思主义及其中国化理论创新成果，反映出中华民族最深层的精神追求和社会主义的崇高理想。若是背离或放弃马克思主义，不坚持以中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义文化武装头脑、指导实践，国家治理现代化终将会失去灵魂、迷失方向。

推进国家治理体系和治理能力现代化要求加强我国治理能力的建设，不仅要提高我们党科学执政、民主执政、依法执政等方面的水平，还要提升各机构的履职能力，更要提高群众参与依法管理国家事务、经济社会事务、自身事务等各方面的能力，正如习近平总书记指出的：“尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”

除了对推进国家治理体系和治理能力现代化的定位和遵循原则方面的认同，绝大多数受访干部对“我国在推进国家治理体系和治理能力现代化上还需做更多努力”也表示认同（认同度得分为4.79）。目前来看，改革已经成为我国的常态，绝非一朝一夕之事。我国当前的国家治理体系和治理能力还不能完全满足经济社会的发展要求、不能完全满足人民群众的期待，为了实现国家的长治久安，使中国在日益激烈的国际竞争中占据长久优势，治理体系改革道阻且长，但我们要始终保持坚定的信心和决心。

发现二：超过九成的受访干部对我国十八大以来在治理现代化建设方面取得的成就表示整体认可，认为在治理主体多元化方面成绩突出

为了解地方干部对十八大以来我国在治理现代化建设方面取得成就的看法，我们从治理主体、治理结构、治理方式、治理理念、治理手段、治理机制六个方面进行调查，并让受访干部对所取得成果的认同度打分。

调查结果显示，针对我国在治理现代化建设方面取得的成就，按得分由高到低前三项依次为“主体更加多元化”“理念更加现代化”“方式更加规范化”。对于这三方面的成就，分别有93.49%、90.53%、89.94%的人给出了4分及以上的分值，调查得分依次为4.53、4.49、4.48。排在这三个选项之后的选项为“手段更加法制化”“主体更加理性化”“结构更加科学化”“机制更加民主化”，对于这四方面仍有超过八成的受访干部给出了4分及以上的评分，调查得分依次为4.45、4.42、4.40、4.36。由此可以看出，受访干部对我国治理现代化建设方面的成就普遍持有满意态度，且在各方面也做到了均衡发展。

党的十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这实则是对多元共治理论的强化。至此，随着治理现代化理念的提出，政府已不再是国家治理的唯一主体，而社会也不仅是被治理的对象。治理的主体开始变得多元，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。有专家将“治理”定义为一系列活动领域中的管理机制，虽未得到正式授权，但能有效发挥作用，它与“统治”不同，治理更多指的是基于共同目标支撑的活动，这些活动的主体未必是政府。不论是从理论研究出发还是从治理的现实实际出发，都可以看出多元主体在其中的重要性。而治理现代化的建设也更强调不同主体间的平等、互动、协商共治，从而有效调动不同主体参与治理的积极性，也将各界力量进行高效利用。由此可以看出，实现治理主体的多元化，是实现国家治理现代化的首要任务。

在治理现代化的建设过程中，不仅对治理主体的多元性提出了要求，也增强了我国的民主建设和法治建设等方面的重视程度。从制度和秩序的方面出发，民主化和法治化一直都是我国治理现代化的核心要素，国家治理现代化的建设和实现，需要有人民的参与和法治环境的支持。在国家治理现代化的进程中加强我们党民主建设和法治建设，是完善党的领导的重点。正如有专家指出，民主和法治是我们党在国家治理中的一贯诉求。民主和法治建设的开展往往和国家治理的成效划等号，这两方面取得进展的时候，通常也都是国家治理卓有成效的时期。近年来，我国在民主建设和法治建设方面投入了巨大精力，并取得了显著的成绩。但不可否认的是，面对最终实现国家治理现代化这一艰巨任务，我们还存在一定的差距，还需要进一步提高党民主建设和法治建设的能力。

发现三：政策的执行是推进治理现代化中的难点环节，受访干部普遍对现阶段的共识培养和顶层设计环节表示肯定

实现治理现代化需要通过一系列系统性的、相互关联的手段逐步推进。因此，了解地方干部眼中推进治理现代化的难点环节，可以帮助我们清楚地认识到治理现代化建设中的着力点。

此次调查中，有63.91%的受访地方干部表示“缺乏政策执行保障机制”是推进治理现代化的主要难点所在。在中央作出全面深化改革的战略部署后，如何贯彻落实这些重大决策，并在重要领域中取得决定性成果，不仅是推进治理现代化的难点环节，也是我国改革过程中备受关注的现实问题。习近平总书记曾强调要稳抓落实，指出“改革要坚持从具体问题抓起，聚焦、聚神、聚力抓落实，做到紧之又紧、细之又细、实之又实”。将政策观念有效转化为执行力，从而实现政策目标，需要监督、宣传、协调等一系列的行动实施。此外，政策执行还面临着执行主体的能力素质高低不同引起与目标效果的偏差。如何从制度、监督、责任划分、评估体系、干部的培养任用等不同方面，对中央制定的政策作出有效响应是在推进治理现代化过程中建立有效政策保障机制的重点。

此外，“地方政府治理理念淡薄”“各级地方领导思想固化”，以及“法治建设不完善”三个选项，也是得分较高的治理现代化推进难点环节，三者占比分别为44.38%、44.38%、42.60%。推进国家治理现代化需要有坚定的思想基础，地方政府作为国家治理政策的传达者和执行者，首先应具有正确的治理理念，要以社会主义核心价值观为主要遵循，要做到求真务实、知行合一，做到地方治理与国家现代化相互衔接、协调推进。不仅是地方政府要保证正确的治理理念，各级地方领导干部也要顺应发展解放思想、转变观念。当前，在推进国家治理现代化的过程中还存在部分领导干部思想固化、对国家治理体系认识不到位、不与时俱进等情况。一些地区还存在“官本位思想盛行”的问题，少数地方领导干部因为掌握行政权力而将自己看作人民群众的主人，将党和人民赋予的行政权力当作自己的私人物品。有专家指出，地方领导干部思想的固化还表现在缺乏对社会的服务意识、缺乏法律意识和规则意识，将权力看作自己自上而下的控制工具，将群众、社会组织等主体看作被管理者。为此，推进国家治理现代化还应更重视地方政府治理理念的培养、促进领导干部思想观念的及时更新。

调查结果显示，“缺乏有效的政策传达机制”“顶层设计有待加强”“各级主体缺乏共识”是推进治理现代化过程中困难选择比例相对较少的三个方面，分别有32.54%、29.59%、27.81%的受访干部选择了这三个选项。专家指出，做顶层设计应从国家的长治久安、从稳定发展的顶层和最高利益出发，以事实为依据，不受思想条框。同时要紧抓重大问题，抓长期影响社会和谐的难题，抓影响经济社会稳定发展的问题，并将之与基层实践探索相结合，符合广大群众的利益需求。十八大报告指出：“只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地。”我们党来自于人民、植根人民、服务人民，以习近平同志为核心的党中央多次强调要坚持群众观点、群众路线。结合我国发展的历史经验以及现阶段发展状况而提出的推进国家治理现代化的理念适应了我国国情需要、满足了广大人民群众需求，且符合了各界共同利益。

发现四：在治理理念转型的过程中，缺乏对基层的深入了解和忽视当地的客观实际是主要存在的问题

在针对“传统治理理念转型过程中主要存在的问题”做出的调查中，选择比例最高的是“缺乏对基层的深入了解”，共有77.51%的受访者选择此选项。排在第二位的是“忽视当地的客观实际”，有55.62%的受访干部选择此选项。深入对基层的了解是指要深入基层、深入群众、深入实际了解客观真实情况，也是实现民主、科学决策的重要方法。另外，推进治理理念转型要求领导干部践行群众路线、转变管理作风，为治理现代化打好群众基础。深入基层、正确了解当地发展的客观实际，是贯彻党实事求是核心思想路线的基本要求。地方领导干部通过对客观实际情况的了解，由表及里，把握当地群众和经济社会发展的本质需求。在治理理念转型的过程中，做到一步一个脚印，每一步都既符合新的治理理念，又贴近当地民生等实际。同时，地方领导干部只有加强对基层的深入了解，尊重当地的实际发展事实，才能体现出治理新理念的时代性、规律性、创新性，进而创造性地解决前进道路上的各种问题。

本次调查中，选择“固有观念深化”“缺乏对政策的正确认识和把握”“缺乏合理的过渡政策”的受访干部分别有43.20%、42.60%、40.24%。政策和策略是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，而政策和策略的关键在于落实，正如习近平总书记强调的，“在学习理解上，要防止一知半解、断章取义、生搬硬套，要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系，既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部，既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性”。正确理解和落实政策需要把握政策的本质和规律，了解其所追求的整体目标，同时将系统性的政策划分为一系列相关的组成部分，根据整体目标进行调节和行动。此外，还要正确把握政策的普遍性和差异性。专家指出，政策都具有普遍约束力，这是政策统一性的表现，还要做到具体情况具体分析，在推进新治理理念的同时看到各地发展情况的千差万别和不平衡，要加强对政策的环境分析，必须防止简单的政策“一刀切”问题的出现。在治理理念的转换过程中，还要把握好整体的渐进性，遵循新老理念交替间的连接，做到政策落实的稳定性、连续性和创新性的有机统一，掌握好政策出台的时机、节奏和力度。

发现五：把人民放在第一位不仅是合格干部的重要衡量标准，也是受访干部的第一选择

对于“推进治理现代化中领导干部最应具有的品质”这一问题，我们采用选择排序的方法，请受访干部根据自己的真实想法对选项进行排序。调查结果显示，选项排名前五的分别是“为民服务”“敢于担当”“清正廉洁”“信念坚定”，以及“勤政务实”，其中“为民服务”排在受访干部认为最应具有的品质的第一位，转换为5分制后得分为4.16，其他几项得分分别为3.72、3.46、3.45、3.19。

习近平总书记在2013年的全国组织工作会议上指出，“我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。这短短20字刻画出了好干部的标准，指明了新时期干部的新标准。这20字的五条标准相辅相成，缺一不可。为民服务是我们党的根本宗旨，也是领导干部的根本使命。是否心系群众、服务人民不仅是衡量领导干部的标杆，也影响着人民群众心中党的领导的权威性。要以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为根本目标，保持党政干部同人民群众的血肉联系，真正做到“心在人民，利归天下”。敢于担当，要求干部把责任扛在肩上，权力与职责向来都是相依相随的，干部对人民群众的领导本身就是其职责的体现。领导干部的担当还体现在勇于坚持原则，无论面对多大的压力也不做违背原则的事；直面问题和矛盾，着力克难攻坚，做到习近平总书记提出的“平常时候看得出来、关键时刻站得出来、危急关头豁得出来”。清正廉洁是我们党对干部的基本要求，做到清正廉洁的关键就是要慎用权力、敬畏权力。认清权力的本质，只能为谋取公众利益而用权。在各级地方，领导干部是否为群众支持和认同，往往取决于其是否恪守清廉，是否滥用权力、擅用权力。成为一名合格的干部，要以坚定信念为首要前提。理想信念是我们党的精神气质，决定了党的生命长度和厚度，它的力量是无形且巨大的。要把信念坚定作为衡量好干部的第一标准，始终坚定不移地走中国特色社会主义道路，坚持党的科学领导，以实现民族复兴的“中国梦”为最高目标。“空谈误国，实干兴邦。”新时期合格的干部还要把勤政务实作为一贯的工作作风。现如今社会发展日趋复杂、改革任务繁重、国家治理体系和治理能力现代化稳步推进等等，无一不要求领导干部真正做到高效、务实、勤政、肯干。好的干部要起到带头作用，在工作中做到事无巨细、精益求精，还要做到工作中有所作为，做出经得起人民群众和实践检验的实绩，真正在推进治理现代化的进程中贡献自己的力量。

【执笔：李 懿】

来源：人民论坛问卷调查中心